Le commerce des armes est une activité lucrative et dangereuse, souvent réalisée dans l'ombre. Le gouvernement français a l'obligation de transmettre au Parlement chaque année un rapport sur les exportations d'armement, mais cette obligation est souvent négligée.
En 2021, la France a livré pour près de 780 millions d'euros de matériels de guerre à l'Arabie saoudite. Cependant, les quantités de matériels de guerre livrés semblent disproportionnées par rapport au montant financier. Quels autres matériels ont été livrés ? De même, la France a livré pour près de 230 millions d'euros de matériels de guerre aux Émirats arabes unis, mais il ne s'agit pas de chars, de véhicules blindés, de navires, d'avions, d'hélicoptères, de missiles ou d'armes légères. Qu'est-ce que la France a bien pu livrer ?
La France tarde souvent à publier ces informations, maintenant volontairement l'opacité sur son commerce d'armes. Son rapport annuel au Traité sur le commerce des armes a été publié avec deux mois de retard, et le rapport annuel au Parlement a été publié avec près de quatre mois de retard grâce au média Disclose.
Ces documents sont pourtant des outils essentiels de contrôle, permettant aux médias et à la société civile d'exercer leur droit de regard pour garantir que le gouvernement français respecte ses engagements internationaux. Ces engagements interdisent à la France de transférer des armes dès lors qu'il existe un risque majeur qu'elles puissent servir à la commission de crimes de guerre et d'autres violations graves du droit international.
L'audition du 27 septembre à l'Assemblée nationale sur les ventes d'armes françaises s'est déroulée à huis clos, un symptôme de l'opacité française. Trois ministres ont été auditionnés conformément à un décret pris en juillet 2021, suite à l'annonce du Premier ministre Jean Castex de renforcer la transparence.
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Ainsi, il est essentiel de mettre en place un véritable contrôle institutionnalisé et permanent, pouvant prendre la forme d'une délégation parlementaire, comme proposé par des sénateurs de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 9 septembre. L'absence de transparence ne permet pas de s'assurer que la France respecte ses engagements internationaux.
Le retour de la guerre ne coïncide pas avec l'essor du commerce des armes. Il est prospère depuis longtemps, en particulier pour la France. Afin de réguler leurs exportations, le cadre juridique s'est sophistiqué. Si la réglementation nationale est peu étoffée, elle a été enrichie avec la Position commune de 2008 de l'Union européenne, puis le Traité sur le commerce des armes de 2013 des Nations Unies. Néanmoins, leur application conforme repose sur des outils de contrôle nationaux. En France, le principal d'entre eux, celui administratif, est hybride, mais il est opaque et s'avère peu efficace.
Depuis l'agression par la Russie de l'Ukraine, l'Europe est de nouveau le théâtre d'une guerre conventionnelle sur son territoire, alors même que le XIVe siècle était relativement calme sur cet aspect. En revanche, s'il y a bien une chose qui n'est en rien une découverte ici, c'est la vitalité des ventes d'armes depuis et vers le vieux continent, en particulier pour le cas français.
Vendre des armes dépasse le dualisme du temps de paix et du temps de guerre. Sur la dernière décennie, les chiffres du rapport de l'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI) parlent d'eux-mêmes. Selon son rapport annuel publié le 13 mars 2023, la guerre en Ukraine joue un effet catalyseur : « même si les transferts d'armes ont diminué à l'échelle mondiale, ceux vers l'Europe ont fortement augmenté en raison des tensions entre la Russie et la plupart des États européens ».
Ainsi, parmi les dix exportateurs les plus importants de l'année 2022, quatre sont des États européens, l'Espagne est 8e, le Royaume-Uni est 7e, l'Allemagne est 5e et, enfin, la France est 3e. En miroir, parmi les dix importateurs les plus importants de l'année 2022, l'Ukraine est devenue en l'espace d'une année le 3e importateur d'armes au monde, derrière le Qatar et l'Inde.
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En effet, entre la période 2013‑2017 et 2018‑2022, les exportations d'armes françaises ont augmenté de 44 %, si bien que la part française dans les exportations mondiales est passée, sur la même période, de 7,1 % à 11 %. Désormais, la France se hisse avec constance au troisième rang mondial des pays exportateurs d'armes.
La place tenue par la France peut se résumer à grands traits à deux raisons : l'une est téléologique et l'autre pragmatique. D'abord, elle répond à une volonté d'autonomie stratégique, laquelle conduit la France à développer une base industrielle et technologique de défense (BITD) à laquelle les gouvernants rattachent des considérations socio-économiques d'une certaine importance. Ensuite, elle renvoie à la nécessité d'élargir les perspectives des industriels français. Le marché national de défense est trop étriqué au regard de la densité de la BITD française pour qu'elle se satisfasse de la demande interne.
C'est la raison pour laquelle le soutien de l'État aux exportations de matériels militaires est particulièrement soutenu, en particulier à travers l'entremise de la Direction générale de l'armement (DGA), afin de compenser les coûts d'innovation de technologies à forte valeur ajoutée dont l'armée française est demandeuse, bien qu'elle soit incapable d'en absorber l'ensemble de la production.
En ce sens, « les transferts d'armes constituent un aspect central de la politique de défense sous la Ve République ». Il ne faut pas s'y tromper, les exportations de systèmes d'armes constituent un objet pour lequel les États, dont la France, investissent des deniers publics, soutiennent les industriels et développent des partenariats stratégiques.
Si l'Union européenne a sans conteste opéré un « saut qualitatif » en matière de soutien capacitaire à l'Ukraine, il n'en demeure pas moins que le fait d'exporter des armes reste un « objet essentiel de politique étrangère » des États. Nul étonnement, alors, à ce que le commerce des armes renvoie à une problématique de souveraineté étatique, tant il est un moyen de s'armer pour se défendre ou d'armer les autres pour venir en aide à un allié.
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Or, au même titre que la défense nationale en général, et la guerre en particulier, toutes deux saisies par le droit, la circulation des armes l'est aussi. Sans revenir aux origines des réflexions sur le problème public qu'il pose, le caractère transnational des exportations d'armes doublé de la subjectivation du concept de sécurité à l'échelle internationale a rendu nécessaire une réglementation multiscalaire de leur commerce. La France ne déroge pas à ce mouvement qui remonte au XXe siècle, puisqu'elle est partie aux principaux instruments internationaux et européens de régulation du commerce des armes.
Ces engagements ne sont pas exempts de « contradictions flagrantes ». Certes, la France s'emploie à respecter le droit international des droits de l'homme et de droit international humanitaire, mais, en pratique, les critiques à l'endroit du système français de contrôle des exportations d'armement ne manquent pas, au point de faire l'objet de propositions d'améliorations récurrentes.
Qu'ils soient internationaux ou nationaux, les différents ordres juridiques prévoient des règles relatives au commerce des armes. À cet égard, l'observation permet de noter deux caractères principaux aux différentes réglementations qui en ressortent. D'une part, il existe un principe de prohibition des exportations d'armes qui pèsent sur les États, dont la France, et a fortiori sur les entreprises exportatrices d'armes. D'autre part, les différentes réglementations admettent un principe de dérogation expresse à cette interdiction de laquelle découle la nécessité d'un contrôle des exportations d'armes.
Certes, le droit international contribue, avec le Traité sur le commerce des armes, à « diffuser » ce principe de prohibition et la nécessité de son contrôle. Toutefois, il a parachevé un processus de développement puis de sophistication de plusieurs réglementations relatives aux exportations d'armes qui a pris sa source dans les ordres juridiques étatiques.
En France, si les articles L2335-2 et -9 du code de la défense rappellent que l'exportation d'une arme est prohibée, cette interdiction résulte de la codification de l'article 12 du décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions. Depuis lors, les demandes de dérogation à cette interdiction sont décidées par l'autorité administrative compétente, le Premier ministre, qui prend appui sur une appréciation in concreto réalisée par un organisme interministériel en charge du pilotage de ce contrôle, la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre (CIEEMG) créée par un décret du 10 juin 1949.
De manière générale, la réglementation française apparaît essentiellement formelle et procédurale. Hormis les articles L2335‑4 et L2335-12 du code, lesquels disposent que l'autorité administrative peut « suspendre, modifier, abroger ou retirer » des licences d'exportation de matériels de guerre (LEMG) « pour des raisons de respect des engagements internationaux de la France, de protection des intérêts essentiels de sécurité, d'ordre public ou de sécurité publique ou pour non-respect des conditions spécifiées dans la licence », le droit français s'avère discret quant aux règles relatives à la protection des droits de l'homme ou du droit international humanitaire. Aucun article du code ne les vise de façon explicite.
Ces possibles contradictions entre les différentes réglementations nationales ont mis au jour, au moins à l'échelle européenne, un besoin de coordination des pratiques étatiques pour les surmonter et, ainsi, privilégier la coopération. En effet, le continent européen étant un espace doté de plusieurs BITD nationales dont la taille critique est suffisante pour exporter des armes, le besoin d'une harmonisation des politiques nationales de transferts de matériels de guerre s'est fait ressentir.
Ainsi, lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 1991 tenu au Luxembourg, l'Annexe VII portait sur la Déclaration relative à la non-prolifération et les exportations d'armements, laquelle formulait pour la première fois la nécessité de formaliser des critères communs de contrôle des exportations d'armes. Celle-ci fut enrichie l'année suivante, à Lisbonne, lors du Conseil européen des 19 et 20 juin 1992, avant que la France et le Royaume-Uni ne finissent par proposer un dispositif de contrôle des exportations d'armes commun aux États membres avec l'adoption du Code de conduite de l'Union européenne en matière d'exportations d'armements adopté par le Conseil le 8 juin 1998.
Avec ce Code, il n'était pas question de centraliser le processus décisionnel des exportations d'armes, mais bien de prévoir qu'à chaque fois qu'un État membre est sollicité pour attribuer une licence d'exportation, il ne peut autoriser un transfert d'armes que si et seulement si huit critères sont satisfaits. Dépourvu de portée contraignante, le Code de conduite a perduré une dizaine d'années avant d'être renforcé par l'adoption de la Position commune du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipements militaires, laquelle a été mise à jour en 2019. Désormais, elle constitue l'instrument principal de régulation des exportations d'armes au sein de l'Union européenne.
Les règles relatives à la régulation internationale du commerce des armes fait jour d'une limite comparable à celle de la Position commune. Si le Traité sur le commerce des armes encadre les modalités de transferts d'armes des États signataires, le respect de ses dispositions dépend de la (bonne) volonté des États. L'article 5 (§ 2) du Traité sur le commerce des armes dispose que « chaque État Partie institue et tient à jour un régime de contrôle national, notamment une liste nationale de contrôle, afin de mettre en œuvre les dispositions du présent Traité ».
Si le Traité parachève un mouvement qui tend à universaliser les règles relatives au commerce des armes conventionnelles, il fait face à des limites semblables à celles observées pour la Position commune, laquelle a sans conteste été une source d'inspiration. En effet, le Traité sur le commerce des armes oscille entre des dispositions qui interdisent purement et simplement l'exportation (art. 6) quand d'autres laissent plus de latitude à l'État partie, responsable de l'évaluation (art. 7).
En France, c'est le principe de prohibition des exportations d'armes qui règne. Les autorisations sont délivrées par exception. De façon assez schématique, c'est le pouvoir exécutif qui contrôle ces exportations. Le cœur du dispositif est la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), qui réunit le ministère des Armées, le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Économie.
Cette commission est présidée par un service du Premier ministre, le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Les industriels doivent adresser leur demande de licence d'exportation (pour les exportations hors UE) ou de licence de transfert (pour les exportations intra UE) au ministère des Armées, qui vérifie si la demande est recevable d'un point de vue administratif. Ensuite, la demande est transmise à la CIEEMG, qui se réunit une fois par mois pour étudier les demandes.
Elle produit un avis qui n'est pas contraignant, sur la base duquel le Premier ministre décide. Dans la réalité, chaque ministère prépare chaque réunion de la CIEEMG de son côté. Le ministère des Armées va plutôt travailler sur les considérations techniques liées aux armes : faut-il fournir l'arme de façon dégradée, est-ce un allié auquel on fournit l'arme, etc. Le ministère des Affaires étrangères va plutôt s'assurer que l'on respecte les engagements internationaux. Le ministère de l'économie va vérifier que le client est solvable, voire s'il faut proposer des solutions de crédit, comme cela a été le cas pour l'Égypte, par exemple.
Si elle est validée, la licence sera transmise à l'industriel par les douanes. Les licences accordées sont dites uniques, c'est-à-dire qu'elles couvrent toutes les étapes conduisant à l'exportation : le prospect des marchés, la négociation du contrat, sa signature et l'exportation finale. Les licences peuvent être soumises à condition, avec typiquement la mise en place d'un certificat de non-réexportation et d'utilisation finale.
La publicisation de ces exportations est faite via un rapport au Parlement qui est produit par le ministère des Armées. Ce rapport comprend une partie narrative d'une quarantaine de pages, où le ministère des armées revient sur la manière dont la France respecte ses engagements internationaux et explique que les exportations d'armements sont importantes pour assurer à la France une armée forte donc une souveraineté effective ; et une partie statistique, qui présente des informations sur le nombre de prises de commande, le nombre de licences d'exportation accordées par grandes catégories de matériels, le montant financier des livraisons.
Un rapport d'information parlementaire daté du 25 avril 2000 affirme que « ce que l'on connaît le mieux du système français de contrôle des exportations d'armements, c'est son opacité ». Il y a un phénomène d'habituation des parlementaires à l'opacité. Les réactions pour exiger davantage de transparence sont rares et récentes.
Malgré le rapport annuel sur les exportations d’armements présenté au Parlement par les ministères concernés (Armées, Affaires étrangères, Économie et Finances), en France le commerce des armes reste marqué par une opacité endémique. Le silence sur les questions sensibles, voire le mensonge d’État, demeurent la règle. Si l’exécutif se cache derrière l’argument du domaine réservé, cela ne l’absout pourtant pas de ses responsabilités en termes de respect des droits humains. Par ailleurs, si l’argument de la défense de l’emploi est aussi avancé, il ne repose sur aucun chiffre précis.
Selon les données du Rapport au Parlement (RAP) sur la période 1991-2020 :
Les États-Unis et la Russie dominent clairement le marché et représentent près de 60% des exportations totales depuis 1991. La France se situe au 3ème rang avec une part de marché de l’ordre de 7%.
Le SIPRI utilise une unité dite TIV (trend indicator value) dont l’objectif est davantage de mesurer le volume exporté plutôt que la valeur économique. Le RAP distingue les livraisons des commandes. Les 2 indicateurs sont de nature monétaire, donc exprimés en euros (constants avant 2008, courants au-delà).
Entre le 24 février 2022 et le 1er mai 2024, la France a livré pour une valeur totale de 3,035 milliards d’euros d’équipements militaires à l’Ukraine, auxquels viennent s’ajouter 2,1 milliards d’euros versés à la Facilité européenne pour la paix, soit un soutien de plus de 5,135 milliards d'euros.
Dans le contexte de l'invasion russe en Ukraine, les importations d'armes ont augmenté de 155 % en Europe ces cinq dernières années, essentiellement en provenance des Etats-Unis. Sur les cinq dernières années, l'Europe est la deuxième région du monde à avoir importé le plus d'armes : 28 % des importations totales entre 2020 et 2024, contre 33 % pour l'Asie et l'Océanie, et 27 % pour le Moyen-Orient.
Pour se défendre face à Moscou, Kiev est ainsi devenu le premier importateur d'armes au monde, comptant pour 8,8 % des armes importées à l'échelle planétaire depuis 2020. A titre de comparaison, l'Ukraine ne comptait que pour 0,1 % des importations mondiales lors de la période 2015-2019. Au moins 35 pays ont envoyé des armes vers l'Ukraine ces dernières années, avec au premier rang les Etats-Unis (42 % des armes importées par l'Ukraine), devant l'Allemagne (12 %) et la Pologne (11 %).
Les importations d'armes des Etats européens membres de l'Otan ont augmenté de 105 % entre les périodes 2015-2019 et 2020-2024. Les armes américaines représentaient 64 % du matériel militaire importé ces dernières années par les pays européens, contre 52 % lors de la période précédente.
Avec 9,6 % des exportations totales d'armes entre 2020 et 2024, la France dépasse la Russie (7,8 %) et devient le deuxième pays exportateur mondial d'armes, derrière les Etats-Unis (43 %). L'Allemagne figure à la 5e position de ce classement (5,6 % des armes exportées dans le monde entre 2020 et 2024).
| Indicateur | Valeur | Source |
|---|---|---|
| Livraisons annuelles moyennes (France) | 4,8 milliards d'euros | Rapport au Parlement (RAP) |
| Prises de commande annuelles moyennes (France) | 6,9 milliards d'euros | Rapport au Parlement (RAP) |
| Part du Moyen-Orient dans les exportations françaises | 40% | Rapport au Parlement (RAP) |
| Augmentation des importations d'armes en Europe (2019-2024) | 155% | SIPRI |
| Part des États-Unis dans les importations d'armes en Ukraine | 42% | SIPRI |
| Rang de la France en tant qu'exportateur mondial d'armes | 2ème | SIPRI |
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