Les Ukrainiens ont célébré le 24 août le 34e anniversaire de l’indépendance votée par référendum par 92 % des voix et 84 % de participation. Un choix massif y compris dans les zones les plus russophones comme le Donbass (83 %) et même en Crimée (59 %), ces territoires annexés par Moscou que le nettoyage ethnique et la terreur ont depuis vidé d’une bonne partie de leur population. Ces données rappellent l’enjeu crucial de la souveraineté et de l’intégrité territoriale ukrainienne et donc des garanties de sécurité pour une future sortie de guerre. Même si celle-ci se fait toujours plus hypothétique.
Cette question n’en reste pas moins incontournable dans tous les scenarii de l’après. « Elle est le point nodal qui met les acteurs du conflit la Russie, les Etats-Unis, les Européens et l’Ukraine au pied du mur quant à leur engagement et leur bonne foi », souligne Camille Grand, ancien secrétaire général adjoint de l’Otan et désormais pilier à Bruxelles du think tank Conseil Européen pour les relations extérieures (ECFR).
Le précédent du mémorandum de Budapest de 1994 est dans toutes les têtes. L’Ukraine avait alors accepté de se départir du très important arsenal nucléaire déployé sur son sol à l’époque soviétique en échange d’un engagement de Moscou de respecter ses frontières dans un accord cosigné avec Londres et Washington, puis aussi par Paris et Pékin. Cela n’a pas empêché le Kremlin de lancer l’invasion à grande échelle de l’Ukraine en février 2022 fort de ses armes atomiques dont Kiev était désormais dépourvu.
« Les garanties de sécurité peuvent être négatives, c’est-à-dire que les parties s’engagent à respecter des frontières sans obligation de les défendre comme c’était le cas dans ce mémorandum ou être positives c’est-à-dire qu’elles s’engagent à réagir face à une agression y compris par la force », explique Bruno Tertrais, directeur adjoint de la Fondation pour la Recherche Stratégique. Garantir réellement la sécurité d’un pays signifie à la fin des fins être prêt à se battre le cas échéant. C’est ce qui fait hésiter bon nombre des quelque 32 capitales réunies dans la « coalition des volontaires » pour l’Ukraine lancée l’hiver dernier par Paris, Londres et Berlin.
Certes, tous ont commencé, y compris avec des réunions de leurs états-majors, à plancher sur les divers scenarii possibles. A commencer par le projet « d’une force de réassurance », composée notamment de militaires français et britanniques et ouverte à d’autres pays volontaires, qui serait déployée en arrière du front après un arrêt des combats. Il ne s’agit en aucun cas d’une force d’interposition destinée à être déployée sur les lignes de front pour contrôler un éventuel cessez-le-feu.
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« On a vu [avec le mémorandum de Budapest ; ndlr] ce que vaut la signature de la Russie », a pointé Emmanuel Macron dans un entretien avec LCI rappelant que « le format de l’armée ukrainienne est le premier pilier de ses garanties de sécurité ». Il est donc hors de question d’accepter une quelconque démilitarisation même relative de l’Ukraine comme l’exige le Kremlin. Un savoir-faire qu’elle compte partager avec Washington et ses alliés. Elle a la volonté et toujours plus les moyens de se défendre. Mais il s’agit avec ces garanties de concrétiser l’engagement des Occidentaux à préserver sa souveraineté et son intégrité.
L’administration Trump a déjà annoncé que tout déploiement de troupes américaines au sol est hors de question, comme l’avait déjà affirmé Joe Biden. Elle assure néanmoins être disposée à assurer une surveillance dans les airs, voire de participer à une sécurisation de l’espace aérien mais aussi fournir du renseignement, et déployer des dispositifs anti-drones et antimissiles. « Une très bonne protection », a promis le locataire du bureau ovale soulignant que les Européens « seront impliqués » mais qu’ils devront payer au même titre que pour les équipements militaires qu’ils achèteront pour les transférer à Kiev. Donald Trump, tout comme son prédécesseur reste en revanche opposé à toute intégration de l’Ukraine dans l’Otan. Mais il consent néanmoins à des garanties, y compris américaines « de type article 5 mais en dehors de l’Alliance ».
L’idée avait été lancée par la présidente du conseil italien Giorgia Meloni en mars dernier, en marge d’un Conseil européen, tout en se refusant à ce que l’Italie envoie des troupes en Ukraine prenant acte du sentiment pacifiste d’une grande majorité de ses concitoyens. L’article 5 stipule que toute attaque contre un des membres de l’Alliance est considérée comme une attaque contre tous. Chacun s’engage donc « à prendre les mesures qu’il jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée ». Mais il n’y a pas d’automaticité d’un engagement militaire direct, un point imposé les Etats-Unis dès 1949 dans le traité fondateur.
A cet égard l’article 42.7 du traité de l’UE que l’Ukraine a vocation à intégrer, est plus protecteur affirmant que si un Etat membre est attaqué, les autres « lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir ». Mais l’Union n’a pas la force et l’article 5 est devenu au fil du temps de plus en plus un symbole. Ainsi, ce sont des garanties type article 5 qui lient la Corée du Sud depuis 1953 et le Japon depuis 1960 avec les Etats-Unis qui, pour preuve de leur engagement, ont déployé sur place des troupes. C’est le principe que l’on appelle en jargon de « l’unité détonateur ». Toute attaque viserait nécessairement aussi les militaires américains ce qui entraîne nécessairement une riposte.
En Ukraine, il n’y aura pas de GI mais toute la puissance de l’US air force. « Il s’agit d’être le plus dissuasif possible pour convaincre la Russie de ne pas reprendre les hostilités et cela crédibilise notre engagement. Et si Trump ne change pas d’avis, ce filet de sécurité est essentiel pour convaincre les Etats européens réticents à s’engager », explique Camille Grand. Le déplacement du débat sur la question des garanties de sécurité a un rôle clarificateur. Trump va-t-il rester ferme face à l’opposition du Kremlin qui refuse l’Otan en Ukraine autant qu’une Ukraine dans l’Otan et tout déploiement de forces occidentales ?
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C’est aussi un test de la réalité des engagements des Européens qui ont pris conscience que la liberté et la souveraineté de l’Ukraine sont une question existentielle pour toute l’Union mais que les garantir implique de prendre des risques, y compris en s’engageant sur le terrain. Ce d’autant plus que Moscou refuse aussi bien toute hypothèse de l’Otan en Ukraine que d’une Ukraine dans l’Otan. « Nous espérons que Kiev et les Européens ne s’engageront pas dans des provocations », a déjà mis en garde le président russe.
« Ces garanties de sécurité visent à convaincre l’Ukraine qu’elle peut accepter un plan de paix et elles n’ont pas vocation à être négociées avec le Kremlin », pointe Camille Grand estimant que, pour être crédible, cette force de réassurance devra compter entre 15 000 et 20 000 hommes. Il ne peut être simplement question de déployer quelques dizaines de conseillers et d’instructeurs qui seraient évacués en cas de montée des tensions. Pour le moment les seuls vraiment allants sont les Français et les Estoniens. Les Britanniques attendent de voir quelle sera la réalité de la garantie américaine. Les autres, à commencer par Berlin, Rome et Varsovie refusent, au moins pour le moment, d’envoyer leurs soldats dans les steppes ukrainiennes hantées notamment par la mémoire de la seconde guerre mondiale.
« Les Russes vont tester ces troupes européennes avec toutes les formes possibles de la guerre hybride et cela implique un mandat clair et robuste », précise Camille Grand. Les Européens demandent des « garanties de sécurité » aux Américains avant toute concession territoriale.
Des informations de presse laissaient penser cette semaine que l’Ukraine était ouverte à une démilitarisation de territoires qu’elle contrôle encore et que les Russes réclament. Mais selon un conseiller d’Emmanuel Macron, il n’est aucunement question de concession territoriale des Ukrainiens dans leurs discussions avec Washington. « Les Ukrainiens n’ont pas fait de deal sur les territoires, n’envisagent pas aujourd’hui de deal sur les territoires, n’envisagent pas de DMZ (zone démilitarisée) », a-t-il déclaré ce vendredi 12 décembre dans la soirée.
Par ailleurs, Européens et Ukrainiens demandent aux Américains de leur apporter des « garanties de sécurité » avant toute négociation avec les Russes sur les questions territoriales, a déclaré ce vendredi la présidence française. « Il faut une pleine visibilité sur les garanties de sécurité que peuvent donner les Européens et les Américains aux Ukrainiens avant tout aménagement sur les questions territoriales contentieuses », a fait valoir l’Élysée.
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« Les attentes des Européens à l’égard des Américains (..) ça peut ressembler à ce qu’on appelle un peu facilement une sorte d’“article cinq” (comme à l’Otan, NDLR), c’est-à-dire une garantie américaine pour ceux qui participent à la coalition des volontaires », a souligné le conseiller d’Emmanuel Macron.
Cette garantie américaine devra apporter « toute (la) clarté, toute (la) visibilité pour les Russes que s’ils envisagent d’agresser à nouveau l’Ukraine, ils devront faire face aux Européens et aux Ukrainiens mais aux Américains aussi », a martelé le conseiller. Les Américains doivent se mettre d’accord au préalable avec les Européens et les Ukrainiens pour présenter ensemble des propositions de paix avant toute négociation avec la Russie, a encore insisté la présidence française.
« Ce socle commun doit rassembler Ukrainiens, Américains et Européens. Il doit nous permettre, ensemble, de faire une offre de négociation, une offre de paix solide, durable, respectueuse du droit international et des intérêts souverains de l’Ukraine », a-t-il pointé. « Et il reviendra aux Américains d’exercer leur pouvoir, leur talent pour convaincre les Russes que cette option consolidée, le socle commun euro-ukraino-américain est bien celui sur lequel se construit la paix », a insisté la présidence française.
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