Les dernières décennies se sont avérées particulièrement favorables à un certain nombre de régions frontalières urbaines, qui sont passées d'espaces défavorisés en raison de leur position périphérique à des interfaces potentiellement prospères. De nombreuses interdépendances économiques contribuent à l'intégration de ces régions urbaines dans les réseaux mondiaux et à la formation de zones fonctionnelles hautement intégrées à l'échelle régionale. Des régimes frontaliers ont également vu le jour dans ces régions urbaines afin de réglementer les frontières et de contrôler leurs effets sur les acteurs sociaux, politiques et économiques.
Les espaces métropolitains prennent souvent des formes tentaculaires qui transcendent les limites administratives et épousent les réseaux de transports rapides. De ce fait, le processus de métropolisation conduit à s’interroger sur les moteurs politiques de la territorialité et la physionomie de la construction territoriale. Traditionnellement, l’espace pensé en termes de territoire est plutôt perçu comme compact, avec une frontière délimitant la souveraineté sur l’espace d’un gouvernement. Il se différentie d’une vision de l’espace en réseau à travers laquelle l’organisation spatiale n’est pas synonyme de clôture, mais de connexion (Jessop, Brenner et Jones, 2008).
Les territoires « compacts » constituent toujours une réalité du quotidien urbain. Parallèlement à cela, le processus d’accélération des échanges économiques à l’échelle mondiale ainsi que le renforcement de la concentration spatiale des hommes et de la création de richesses affirment l’importance des villes et des régions métropolitaines en tant qu’acteurs territoriaux. Dans ce contexte, l’organisation des métropoles tend à prendre la forme d’archipels urbains faisant entrer en jeu une série d’acteurs établissant une gouvernance (Sassen, 1991 ; Veltz, 1996) ; la question de l’accessibilité étant souvent au cœur des enjeux de la coopération.
Le transport public constitue en effet un champ politique particulièrement crucial de l’aménagement des territoires, car il est l’un des garants du dynamisme économique métropolitain. L’aménagement de services de transports collectifs fait partie de la panoplie des actions devant assurer une pérennisation des conditions d’accessibilité optimale des aires urbaines (Haëntjens, 2009).
Comment qualifier cependant la gestion spatiale des aires métropolitaines transfrontalières animées par un processus d’intégration économique ? Ces régions correspondent à des contextes particuliers où l’on peut saisir les mutations en cours de la territorialité définie comme une stratégie spatiale visant à affecter, influencer, et contrôler des ressources et des individus dans l’espace (Anderson et O’Dowd, 1999 : 597). Cette gestion est-elle le fait d’une gouvernance multiniveaux comme cela est évoqué par plusieurs analystes s’intéressant au management de l’espace urbain (Hooghe et Marks, 2003) ?
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Nous partons de l’hypothèse que l’encadrement du phénomène métropolitain transfrontalier, basé sur l’idéologie du nouveau régionalisme, conduit à déterminer une territorialité hybride nourrie de deux logiques différentes. D’une part, le contrôle de l’espace repose sur différents réseaux de pouvoirs interconnectés à architecture très variable. D’autre part, le contrôle de l’espace s’appuie sur une gestion de connexions infrastructurelles transfrontalières au cas par cas qui ne déstabilise pas les systèmes mis en place sur une longue durée par les frontières étatiques.
En d’autres termes, notre hypothèse stipule que la gestion de l’espace métropolitain transfrontalier ne mène pas à l’apparition d’une nouvelle limite territoriale, mais produit un contrôle par des réseaux infrastructurels gérés collectivement par une série d’autorités publiques.
Dans une première partie, nous questionnerons le nouveau régionalisme et son implication dans la mise en place des architectures du pouvoir et dans la définition d’un management territorial. Les espaces métropolitains constituent des régions à partir desquelles s’organise le capitalisme mondial. Ce sont des nœuds décisionnels qui tirent partie d’une économie globalisée et dont la pérennisation repose sur leur capacité à rester attractifs dans un système urbain international concurrentiel.
Au cours des trois dernières décennies, les aires métropolitaines se sont affirmées comme étant les échelles les plus appropriées pour gérer au mieux la stabilité économique des territoires après l’échec des politiques entrepreneuriales menées par les seules villes-centres (Brenner, 2009). L’affirmation et l’application des politiques néorégionalistes pour faire face à la compétition économique internationale a ainsi rebattu les cartes des pouvoirs chargés de contrôler l’espace, mais également la manière de concevoir le concept même de territoire.
Les espaces métropolitains sont propices à l’établissement d’un pouvoir en réseau. On évoque souvent la gouvernance dite multiniveaux pour décrire les réseaux complexes faisant intervenir des acteurs publics et privés développant des relations marquées par une relative horizontalité (Hooghe et Marks, 2003). Mais la gouvernance ne signifie pas pour autant un équilibre dans les ressources fixant la position des participants dans les toiles d’acteurs.
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Certaines institutions sont plus à même que d’autres d’occuper des fonctions pivots à travers leurs représentants. C’est le cas notamment des structures publiques (Stone, 1995) et ce, quand bien même, les acteurs issus de ces autorités doivent négocier avec une multitude d’institutions (Lefèvre, 1998 ; Jouve et Lefèvre, 1999, 2004 ; Le Galès, 2002, 2003). Ainsi, la ville-centre a souvent joué un rôle dominant dans la coordination d’une stratégie territoriale dans les espaces métropolitains en Europe (Bäck, Magnier et Heinelt, 2006 ; Kübler et Piliutyte, 2007 ; Borraz et Le Galès, 2010).
Malgré la faiblesse opérationnelle, cette centralité tend à suggérer, comme l’évoque Le Bart (2003), que le pouvoir d’entraînement des réseaux d’acteurs repose sur une série de postures et de discours de rassemblement et sur une capacité à structurer une « identité énonciative » (Maingueneau, 2009, p. 100) partagée par une communauté discursive. Pouvons-nous cependant affirmer que cette tendance à l’établissement de « communautés » se confirme également dans les espaces métropolitains transfrontaliers ? Assistons-nous à l’émergence d’une gouvernance multiniveaux dans les aires fonctionnelles dépassant les limites étatiques ? La ville-centre, où se situe bien souvent le moteur économique de la métropolisation, est-elle l’acteur clé des architectures du pouvoir ?
Par ailleurs, quels types de territoire se construisent à partir du nouveau régionalisme ? La territorialité implique, comme le suggère Sack (1986), des autorités de contrôle ayant un certain nombre de finalités. Elle peut être assimilée à une stratégie d’encadrement des biens et des personnes via un contrôle de l’espace. Mais de quel espace parle-t-on ? L’établissement d’un contrôle territorial laisse souvent supposer le management d’une aire compacte avec l’existence d’une frontière périphérique.
Ce qui fait dire à Agnew (1999) que le modèle territorial d’organisation de l’espace est en perte de vitesse face à une gestion spatiale en réseau. Cependant, la séparation entre territoire et réseau n’est pas obligatoire. Le territoire se développe sous l’effet de réseaux (Painter, 2009) et le développement métropolitain tentaculaire contemporain suppose que l’encadrement des flux puisse se faire avant tout à travers le management des réseaux innervant l’espace plutôt qu’à travers l’établissement de nouvelles clôtures.
La territorialité en « réseau » sert à gérer la mobilité des migrants dont l’espace de vie est assimilable à un archipel fait de nœuds interconnectés par-delà des frontières institutionnelles. Elle est l’une des expressions possibles de la construction territoriale (Bakis, 1990 ; Dupuy, 2002 ; Haesbaert da Costa, 2004).
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L’espace métropolitain Luxembourg-Grande Région est l’aire urbaine transfrontalière comptant les plus importants flux de navetteurs à l’échelle de l’Union Européenne (Decoville et al., 2013). Il est composé de deux pôles d’emplois transfrontaliers d’envergure métropolitaine avec, cependant, un écart très important entre ces deux centres : le pôle luxembourgeois centré sur sa capitale nationale (Luxembourg-Ville) et le pôle allemand axé sur Sarrebruck en Sarre.
Alors que le premier a connu une évolution exponentielle de son attractivité transfrontalière et cumule aujourd’hui les trois quarts des 200.000 frontaliers comptabilisés dans l’Eurorégion, le second régresse et n’attire que 20.000 actifs, essentiellement français (OIE, 2009). Le Luxembourg constitue donc aujourd’hui le premier pôle d’emplois transfrontaliers localisé dans l’Union Européenne avec 157 200 actifs résidant à l’étranger au premier semestre 20131.
La complexité et l’intensité des déplacements domicile-travail dans cet espace impliquent la mise en place d’une politique de mobilité cohérente au sein de laquelle une stratégie relative aux transports publics est fortement favorisée. Le phénomène d’intégration économique polarisé par le Luxembourg, qui a véritablement pris son ampleur au cours des 20 dernières années, est régulièrement évoqué au sein de plateformes informationnelles et décisionnelles transfrontalières qui disposent de leur histoire propre commencée bien avant la métropolisation.
Cela est notamment le cas au sein de la structure politique intitulée le « Sommet de la Grande Région » qui regroupe les autorités publiques de niveau supérieur situées de part et d’autre de la frontière (l’Etat luxembourgeois, les Länder de Sarre et de Rhénanie-Palatinat, le Conseil Régional et la Préfecture de Lorraine, les Départements de Meurthe et Moselle et de Moselle, la Région wallonne et les Communautés Francophone et Germanophone de Belgique). C’est au sein de cette plateforme qu’a émergé une stratégie de renforcement des complémentarités entre les différents pôles urbains de la « Région Métropolitaine Polycentrique Transfrontalière » (RMPT) qui favorise le développement des transports publics (Sommet de la Grande Région 2009, 2011).
Les armatures du pouvoir et la gestion territoriale liées à la gouvernance métropolitaine Luxembourg-Grande Région en faveur du transport public sont donc complexes, et c’est pour tenter d’en démêler l’écheveau qu’une analyse des réseaux d’acteurs a été menée, complétée par la mobilisation d’un matériel qualitatif permettant d’affiner notre connaissance. L’objectif des travaux présentés dans cet article est de comprendre la manière dont s’organise la politique des transports à l’échelle transfrontalière, et d’identifier, le cas échéant, des limites à une plus grande efficacité du processus décisionnel en étudiant les différents types de pouvoir qui coexistent : le pouvoir institutionnel, le pouvoir informationnel, et le pouvoir perçu par l’ensemble des acteurs.
Pour ce faire, nous avons mené une enquête en face à face auprès de 41 acteurs représentant 34 institutions différentes dans les quatre pays concernés (Luxembourg, France, Belgique, Allemagne). Ces institutions représentent à la fois des acteurs territoriaux classiques (Villes, régions, acteurs étatiques), mais également des opérateurs de services de transport, des chambres de commerce et d’industrie, des associations et d’autres organisations transfrontalières encore impliqués dans le dialogue et la concertation autour des questions de mobilité publique transfrontalière.
À travers cet article, nous analyserons le rôle des frontières nationales dans l’organisation des relations entre ville et industrie avant et après le passage à l’ère dite post-industrielle. Notre hypothèse consiste à présenter cette ligne de démarcation étatique comme un élément plus significatif aujourd’hui qu’hier dans la définition de l’occupation de l’espace. Nous concentrerons pour cela notre attention sur un espace urbain situé aux limites du Luxembourg, de la France et de la Belgique ; une aire marquée par la sidérurgie lourde et actuellement impactée par un processus de métropolisation.
Les relations entre ville et industrie ont évolué et changent au même titre que ces deux réalités prises isolément. La croissance urbaine était fortement corrélée à l’industrialisation du moins jusqu’en 1914 (P.Bruyelle et al., 1983 : 20). L’implantation de l’industrie à cette époque s’accompagnait généralement d’une arrivée massive de main d’œuvre, principalement issue des zones rurales, s’agglutinant autour des usines dont les développements successifs ont permis l’émergence de la ville contemporaine relativement concentrée au démarrage. Cette dernière s’est ensuite étendue avec un changement des évolutions technologiques affectant les modes de production économique, mais également les conditions de la mobilité dans la ville.
Les changements considérables dans le processus d’urbanisation ont conduit à une redistribution des cartes économiques et à une redéfinition de la hiérarchie urbaine (Friedmann, 1986). La mondialisation de l’économie, la restructuration du système productif et la métropolisation tendent à la formation d’une économie d’archipel organisée par un réseau mondial de grandes villes (Sassen, 1991 ; Veltz, 1996). L’ancienne ville mono-industrielle n’occupe plus qu’une place secondaire dans la hiérarchie urbaine à moins qu’elle ne réussisse une mutation lui permettant d’intégrer le réseau des régions urbaines qui gagnent (Benko et Lipietz, 1992 ; Le Galès & Zagrodzki, 2010).
Étant donné que la dynamique ville et industrie est de plus en plus tributaire des mutations affectant le capitalisme mondial, on pourrait être tenté de penser que les frontières nationales jouent un rôle de plus en plus marginal dans les mutations urbaines et économiques. Toutefois, les dynamiques dans certaines zones frontalières et les travaux sur les relations villes et frontière suggèrent que ces limites peuvent toujours constituer des éléments fondateurs de l’organisation de l’urbanité (Ratti, 1993 ; Martinez, 1994 ; Reitel 2011).
Nous posons l’hypothèse que les limites d’État perpétuées par les acteurs politiques jouent aujourd’hui un rôle plus significatif qu’hier dans la détermination de la dynamique urbaine et de ses activités économiques. L’accentuation de la globalisation des flux ainsi que la mise en concurrence des espaces pour capter des ressources toujours plus réduites rendent encore plus prégnant le rôle des frontières comme des marqueurs de différenciations spatiales et industrielles et comme éléments de recompositions spatiales (Reitel et al., 2002).
Afin de tester cette hypothèse, nous concentrerons notre recherche sur un espace urbain localisé en zone frontalière franco-belgo-luxembourgeoise ayant connu les différentes phases du capitalisme industriel depuis la fin du 19ème siècle. Nous partons du constat que cette région urbaine était relativement moins fragmentée par les frontières lors de la période sidérurgique qu’à l’heure d’aujourd’hui.
L’aire que nous allons étudier dispose de noyaux urbains apparus avec l’essor de la sidérurgie quel que soit le pays pris en considération au tournant du 19ème et du 20ème siècle. Cet espace, dénommé le « Pôle Européen de Développement » (PED) et considéré dans la rhétorique communautaire comme l'un des laboratoires de l’Europe en construction, représente un cas d’étude unique permettant de comprendre les interactions existantes entre, d’une part, les mutations du monde industriel et, d’autre part, la dynamique urbaine sur les marges nationales.
L’analyse du développement industriel dans l’aire urbaine considérée montre clairement que les frontières nationales n’ont pas été des limites hermétiques aux échanges et aux intérêts communs à différentes échelles. D’une part, ce développement urbain s’appuie sur une richesse en ressources naturelles (le minerai) dont les gisements étaient transfrontaliers. Par ailleurs, au démarrage du processus d’industrialisation, les maîtres des forges ont su établir des stratégies à l’échelle transfrontalière afin de développer leurs établissements.
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