Avec 3,3 millions de tonnes de poissons capturés, une flotte de plus de 70 000 navires et le plus grand territoire maritime au monde, l'Union européenne est un acteur majeur de la pêche mondiale. Les Européens sont également de grands consommateurs de produits de la mer, avec 23,7 kilogrammes par personne par an. Mais les ressources halieutiques restent limitées et la surpêche menace la reproduction des stocks de poissons. Un constat qui a poussé l'UE à prendre des mesures.
Dès les années 1970, l'Union européenne adopte, par l'intermédiaire de la Politique agricole commune, des règlements spécifiques sur la pêche. Mais c'est en 1983 que naît véritablement la Politique commune de la pêche (PCP). Depuis 1983, la pêche maritime est encadrée par les mesures de la politique commune des pêches (PCP) de l'Union européenne édictées pour ajuster l'effort de pêche aux stocks de poissons sauvages disponibles afin d’en assurer le renouvellement et, au final, de contribuer au maintien de la filière.
L’Union européenne est aujourd’hui le plus grand marché mondial des produits de la pêche, et le cinquième producteur mondial en matière de pêche et d’aquaculture (environ 3 % de la production mondiale en 2020). Depuis 1983, l’Union européenne s’est dotée d’une politique commune de la pêche (PCP) qui s’est considérablement développée pour devenir l’une des politiques européennes les plus intégrées. L’Union européenne dispose, en vertu l’article 3 du TFUE, d’une compétence exclusive en matière de conservation des ressources biologiques de la mer.
La PCP fait l'objet d'une réforme tous les dix ans, même si la dernière remonte à 2013. Initialement prévue en 2022 ou 2023, la nouvelle réforme a été repoussée au mandat suivant (2024-2029) et seuls certains ajustements à la marge ont été adoptés.
La politique commune de la pêche poursuit quatre objectifs principaux:
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La difficulté pour la politique commune de la pêche est de concilier ces objectifs qui peuvent, à première vue, paraître incompatibles. Pour déterminer l'équilibre nécessaire à la préservation des espèces, l'UE s'appuie sur un principe : le rendement maximal durable.
Les objectifs généraux de la politique commune de la pêche sont également ceux de la politique agricole commune. Le traité sur le fonctionnement de l'UE (article 3) confère à l’Union européenne une compétence exclusive en matière de conservation des ressources biologiques de la mer. La définition des objectifs de la PCP (contrôle, mesures techniques, fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, gouvernance…) est définie par le Conseil de l'UE et le Parlement européen (dans le cadre de la procédure législative ordinaire).
La pêche maritime professionnelle est encadrée par de nombreux acteurs, répartis du niveau européen à l’échelon local. Le cadre de la gestion de la pêche au niveau européen est donné par la politique commune de la pêche (PCP). Elle comporte quatre grands domaines d’action : gestion des pêches, politique internationale, marchés et politique commerciale et financement de la politique. L’objectif principal de la PCP est de garantir des rendements de pêche élevés à long terme, à travers la définition du « rendement maximal durable » (RMD). Son second objectif est de réduire au maximum les captures non désirées.
La gestion des pêcheries prend la forme de contrôles à l’entrée : accès aux eaux, contrôles de l’effort de pêche et mesures techniques (réglementation des engins, zones et calendriers de pêche). Les contrôles s’opèrent également à la sortie, par la limitation des quantités de poissons pêchés. La plupart des stocks commerciaux de poissons ont ainsi un total admissible des captures (TAC). L'élément central de la politique de conservation est le régime des totaux admissibles de capture (TAC) et des quotas annuels. Chaque année, le Conseil fixe les quantités maximales de pêche pour chaque espèce et secteur de pêche, sur la base d'avis scientifiques. Il les répartit entre les Etats membres selon un principe de stabilité relative, qui tient compte du niveau historique d'exploitation de chaque pays.
Pour les stocks dont la conservation est menacée, l'UE adopte des plans pluriannuels. Le système de quotas est complété par d'autres instruments, tels que la limitation de l'effort de pêche. Des mesures techniques sont également instaurées. En outre, ces mesures sont assorties de règles de surveillance. Les Etats membres doivent mettre en œuvre des contrôles et lutter contre la pêche illégale.
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La mise en œuvre de la réforme de la politique commune de la pêche s’appuie sur le fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA). Chaque état est compétent pour gérer la pêche dans ses eaux territoriales (à l’intérieur des 12 milles nautiques). En France, cette gestion est partagée avec les comités des pêches maritimes et des élevages marins (livre IX du code rural et de la pêche maritime). La DGAMPA veille à l’application de la réglementation et organise le contrôle des pêches. Le CNPMEM représente l’échelon national de l’organisation professionnelle de la pêche. L’ensemble des professionnels y adhèrent obligatoirement. Le CNPMEM élabore la réglementation des pêches, notamment via un ensemble de licences de pêche nationale. Ces mesures sont adoptées par arrêté ministériel et complètent la réglementation européenne.
Dans le domaine de la pêche, l'UE mène une politique structurelle visant à adapter la capacité de la flotte de pêche aux ressources et répondre aux grands objectifs de la PCP. Celle-ci est financée par le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA). Ce programme bénéficie d'une enveloppe de 6,1 milliards d'euros pour la période 2021-2027. Dans le détail, le programme finance un éventail de projets.
Autre pilier de la politique commune de la pêche, l'organisation commune des marchés (OCM). Celle-ci vise à garantir un marché stable, transparent et équitable pour les produits de la pêche et de l’aquaculture. Les organisations de producteurs, (210 dans l'UE) créées par les professionnels du secteur, sont un élément central de ce système.
Le nouveau règlement relatif à l’organisation commune du marché des produits de la pêche et de l’aquaculture (OCM) a été adopté en décembre 2013. Les règles de l’OCM portent sur une large gamme de produits de la mer vivants, frais, réfrigérés, congelés, séchés, salés ou fumés. Leur but est d’assurer la stabilité du marché et d’assurer une offre régulière de produits de qualité au consommateur européen, de garantir des prix à la consommation raisonnables et de soutenir le revenu des pêcheurs.
"Plus de 20 % des poissons capturés par les navires de pêche de l'UE proviennent de zones maritimes ne relevant pas de la juridiction de l'un des États membres de l'UE", indique le Conseil de l'UE. L'UE signe avec ses voisins des accords pour pouvoir pêcher dans leurs eaux. Ces ententes permettent par exemple de fixer des quotas sur les stocks conjoints ("accords nordiques") avec certains pays d'Europe du Nord comme la Norvège, l'Islande et les Îles Féroé. Ils autorisent également l'accès de la flotte européenne à certaines zones de pêche (accords de partenariat), en échange d'une contrepartie financière ou de facilités pour accéder au marché européen.
Des accords de partenariat dans le domaine de la pêche durable (APPD) ont été conclus avec certains pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Ces accords, déclinés en protocole de pêche durables à durée déterminée, visent à offrir un accès de la flotte européenne aux eaux des pays tiers en échange du versement d’une contrepartie financière.
L'échec de la P.C.P. est largement imputable aux lacunes et contradictions qui demeurent dans la définition des droits et des obligations des pêcheurs, et dans le partage des responsabilités d'aménagement entre les différents niveaux de la structure politico-administrative : contradiction entre le caractère centralisé de la P.C.P. et la compétence exclusive des États membres en matière d'application des décisions communautaires, comme entre le principe de stabilité relative qui gèle les parts nationales des captures autorisées sur les stocks communautaires et le principe communautaire de libre circulation des personnes, des biens et des services.
Aussi, l'aménagement des pêches est-il resté fondé sur des considérations essentiellement biologiques et des décisions prises à l'échelon communautaire. Les plafonds de capture arrêtés par le Conseil des ministres européen dépassent régulièrement les recommandations des biologistes et les mesures de sélectivité sont fréquemment repoussées au motif que les pêcheurs n'en supporteraient pas le coût immédiat. Cette centralisation de l'aménagement se traduit par un déficit de concertation avec les pêcheurs qui affecte la légitimité des décisions et contribue à l'application laxiste des mesures.
Ces échecs conduisirent la C.E. à opter, à la fin des années 1980, pour un rationnement administratif de la puissance motrice des flottes communautaires, instrument de régulation justement dénoncé par les pêcheurs pour le caractère simpliste de son inspiration et les effets pervers qu'il engendre : répartition arbitraire des destructions de bateaux et maintien en activité de navires techniquement dépassés et dangereux pour la sécurité.
La première réforme concerne le régime de propriété des ressources. La Convention des Nations unies sur le droit de la mer a conféré aux États riverains l'autorité nécessaire pour clarifier ce régime. Cependant, si la grande majorité d'entre eux ont révisé leurs dispositions applicables aux flottilles étrangères, ceux qui ont institué des législations adaptées pour leurs propres flottilles restent une minorité. L'U.E., notamment, tarde à clarifier le statut juridique des ressources.
En janvier 1983, à l'initiative de la France, les États membres décidèrent de communautariser les ressources halieutiques de leurs Z.E.E. respectives (avec un régime dérogatoire transitoire pour les ressources situées dans la mer territoriale, qui s'étend jusqu'à 12 milles des côtes) et, sous couvert de la P.C.P., d'en confier la gestion à la C.E. Si cette décision était de nature à faciliter l'aménagement des stocks partagés (nombreux au large de l'Europe occidentale du fait de l'extension des mers bordières) et l'harmonisation des politiques nationales, le transfert de compétences ne s'est pas accompagné de l'ajustement nécessaire du statut juridique des ressources à leur nouvel état de rareté.
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